第二次鸦片战争后，清政府开放烟禁，当时将国产的鸦片称为“土药”。

鸦片传入中国以后，逐渐泛滥到全国各地。四川省的土药种植，开始于嘉庆初年。但由于清政府实行严禁种植政策，所以种植仅限于川南、川北部分僻远之少数民族界区，有的偷种于深山人迹罕到之地，面积零星，在全省社会经济中不占重要位置。但是随着帝国资本主义的侵入和清朝晚期政府的腐败统治，逐渐发展为公开种植。

咸丰九年，皇帝下令先对云南当地所生产的土药分别征收税厘，不得以洋药来混冒土药。

光绪七年，大学士左宗棠提出，土药不论价格高低，每一百斤征税银四十两，皇帝采纳了他的建议。

光绪十年，制定不分洋药土药，发给华商“行坐部票”的条例，每张行票限十斤鸦片，每斤捐银二钱，经过关卡，另外缴纳税厘。没有行票，货物没入官府。至于行店坐票，无论资本大小，每年捐银二十两，换领一次行票,无票不得售卖。

同年十二月，户部奏准《酌拟开源节流事宜》二十四款，其中第四款就是“推广洋药捐输”。奉天原无土药厘捐，接到部文后，光绪十一年，清政府命各省督抚课税于内地所产的鸦片，名叫“土药税”。征税方法和税率各省不同，有的每百斤抽五十五两，有的抽四十或三十、二十两。收税数额，日益增加。“始于省城设局征收”，“并通饬外城旗民地方一律开办”。这是奉天征收土药税的开始。吉林奉命按百斤八十六两征收洋药税厘，至于土药，初拟每十斤土药捐银二两。光绪十一年，接到加增土药税厘部文，吉林将军希元表示不能完全照办，只能“变通”，即在原每十斤土药捐银二两基础上，再加一两二钱，“以抵坐票捐课”。由此可以看出，吉林征收土药税厘与奉天有很大不同，既不征坐票，也不征亩税，只征收行票税厘。同年底，征收税银二万五千零七十五两；光绪十二年征收三万六千六百五十两；光绪十三年征收二万八千三百八十九两。黑龙江远在边疆，人口稀少，洋药流入不多，实际上征收的对象主要是土药。“无论何项烟土，每包按五十两抽厘四钱四分，以四钱归公，以二分火耗，以二分工食费用。”每担百斤抽收税厘八两八钱，与奉天、吉林税率相比较，还是比较低的。

《辛丑条约》签订以后，清朝的财政更为艰难。光绪二十九年，清朝政府在全国推行“熟膏税”。户部报告合计土药税一百九十四万七千四百二十四两(广东不在此数之内)。鸦片税逃漏的不少，各省实际征收的数也比上报的数要大。到光绪三十二年十月，绝大多数省份已经着手开办“土膏统捐”。在朝廷大举推行“土膏统捐”的时候，国际国内禁烟运动正蓬勃兴起，同年八月初三，清朝政府颁布上谕：“著定限十年以内，将洋土药之害，一律革除净尽。”

光绪三十四年三月，民政部和度支部颁布《稽核禁烟章程》，令八年后将罂粟种植减种禁绝。

宣统元年，“万国禁烟大会”在上海召开，进一步推动了全国的禁烟运动。

宣统二年，度支部上奏说：“各省土药减产，已将浙江、福建、江苏、安徽、山东、山西土药统税分局先后裁撤。两湖、陕西、甘肃、两广略有收数，自应及时收束。只是税局是否应该裁撤，以有无税项为标准，而统税是否应该停征，以有无生产土药为标准。”于是分别派遣官员，到各省调查。

第二年又上奏说：“现在打算裁撤土药统税分局，尚未根据各省议定的办法，派遣官员接收。而鸦片进口，已与英国政府定约，税课与厘金一起征收，每一百两增加征收二百五十两，土药也须按照这个比例增加税课。经调查，土药价值不到洋药的三分之二。既然以征税作为禁药的手段，税额不妨略微加重，即按照洋药税推算，规定土药每一百斤多征收二百三十两。凡是没有禁运以及在本地生产本地销售的土药，即按照新章程征收。”皇帝采纳了这一建议。

以土药名称列入税目征税，使得鸦片的种植面积遍及全国，粮食生产受到严重影响。土药成了中国封建统治者搜括财政收入的来源之一。